□“全面二孩”政策实施，会从2022年左右开始，导致义务教育在校学生规模的扩大并在2030年左右达到顶峰
□随着城镇化进程的不断推进，城镇小学和初中将会承担越来越重的教育压力，教师编制和校舍建筑规模将出现大量缺口需要补充
□在我国的高速城镇化过程中，城镇义务教育承载能力不足以及农村义务教育资源浪费等问题比“全面二孩”政策更值得警惕
“全面二孩”政策是继十八届三中全会提出“单独二孩”政策之后生育政策的进一步调整完善，而生育政策调整对出生人口规模的影响一直是人口学界的热点问题，也受到教育学界的关注。
在教育领域，在校学生规模是教育资源配置的基础性指标，而“全面二孩”政策的实施，势必引起我国出生人口的变动，进而影响未来入学人数和在校学生规模。
为确保教育资源得到合理配置，避免教育资源的不足或浪费，有必要对未来学龄人口（尤其是入学高峰）进行预测，并做好相应的教育战略规划。
作为2013年度教育部发展报告项目“教育体制综合改革发展报告”的研究成果，本研究基于2010年全国第六次人口普查数据，对“全面二孩”政策实施后未来20年义务教育在校学生数进行预测，并在此基础上估算出需要的教职工人数、教育经费和校舍建筑规模，进而提出义务教育战略规划建议。
在校生规模：农村义务教育小于城镇教育
2014年.我国小学学龄儿童净入学率为99.81%，初中阶段毛入学率达到103.5%。同时，考虑到《义务教育法》中“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育”的规定，本研究认为将义务教育学龄人口数据看作义务教育在校学生数据，并进行相关教育资源需求量的预测是合理的。同时，2015年12月，东北师范大学农村教育研究所和中国农村教育发展协同创新中心联合发布的《中国农村教育发展报告2015》显示：“2014年小学城镇化率达到67.73%，初中城镇化率达到82.93%”。在此基础上，本研究估算出未来义务教育城镇化率，并结合学龄人口预测数据得到未来我国分城乡的义务教育在校学生的规模以及“全面二孩”政策新增义务教育在校学生规模。
2016年开始施行“全面二孩”政策新增的出生人口从2022年起陆续进入小学，本研究预测，从2022年开始，小学学龄人口又逐渐增加。同时，初中学龄人口数量在达到第三次“婴儿潮”带来的峰值后开始不断减少，直到2028年“全面二孩”政策新增出生人口接受完小学教育进入初中学习开始又不断增加，到2030年达到峰值。
“全面二孩”政策分别从2022年、2028年开始对小学和初中在校学生规模产生影响，都在一定时期内刺激在校学生规模的增长，但长期来看，随着“全面二孩”政策效果的减弱，小学学龄人口在2027年、初中学龄人口在2030达到峰值后又将开始逐渐减少。
从全国层面来看，“全面二孩”政策对义务教育在校学生数的提高作用明显。小学在校学生数将在2027年达到最大值10001.3万人，其中“全面二孩”政策新增学生数也达到最大值2782万人。同样，初中在校学生数将在2030年达到最大值5295.89万人时，“全面二孩”政策新增学生数也达到最大值1542.5万人。
分城乡来看，农村义务教育在校学生规模受“全面二孩”政策影响小于城镇教育。
在农村，小学“全面二孩”新增学生数最大值出现在2027年，达617.10万人，但由于农村自然生育率下降和人口城镇化的共同影响，小学在校学生规模最大值2734.39万人出现在2016年，之后不断减少；当“全面二孩”政策发挥作用后，在2022～2025年间出现回升，2025年达到2245.17万人后又不断减少。初中在校学生规模变化情况同小学类似，一直在不断缩小，只在2028年和2029年左右受“全面二孩”政策影响出现小幅增长。
在城镇，小学在2027年因“全面二孩”政策新增2164.87万人，在校学生总数达到最大值7782.82万人。初中在校学生数在2030年达到最大值5008.32万人，其中，“全面二孩”政策增加1458.69万人。
教职工需求量：农村减少，城镇增大
从2016年到2021年，我国小学阶段的教师需求量在不断减小，而初中阶段对教师的需求在不断增大。从2022年开始，小学阶段受“全面二孩”政策的影响，对教师的需求重新增长，2027年达到顶峰，大约需要526.38万人，之后又逐步降低。初中阶段的教师需求量2021年增长到343.35万人后，开始逐步降低，从2026年起又开始增长，直到2030年达到顶峰，大约需要392.29万人，之后再次减少需求。
《中国教育统计年鉴2013》显示，2013年我国拥有小学教职工549.49万人，初中教职工392.88万人。由此可知，我国义务教育阶段现有的教职工规模已经足以应对未来“全面二孩”政策带来的压力，反而在部分时期由于在校学生规模缩小而出现教职工过剩的情况。不过，分城乡来看，2013年农村小学教职工有218.90万人，农村小学教职工数量已经满足未来农村小学基本发展需要。但偏远贫困地区学校由于教师流失，补充难，仍存在结构性缺编的问题。同时，2013年城镇小学教职工有330.59万人，随着“全面二孩”政策在2022年左右开始对义务教育在校学生规模产生作用，城镇小学教职工开始出现缺口，到2027年左右需补充约79.03万人。由于统计年鉴中未明确统计初中教职工数，但从专任教师数的情况看，也是农村初中的需求量减少，而城镇初中的需要量增大，需要补充教师。
公用经费：农村增长缓慢或逐步减少，城镇大幅增加
2016年到2035年我国义务教育公用经费规模不断增长。其中，按照《经费标准》规定的2016义务生均公用经费基准定额，2016年全国小学公用经费大约为562.87亿元，初中教育公用经费约为345.08亿元。随着基准定额的增长和在校学生规模的变化，义务教育公用经费总量需逐步扩大，本研究预估，全国小学公用经费总量从2022年开始增幅提升，将在2025年左右破千亿元，2035年左右破1500亿元；全国初中公用经费总量从2028年开始增幅提升，将在2030年左右破千亿元，2035年左右达1125.03亿元。
分城乡来看，农村小学公用经费需求量增长缓慢，从2016年需170.90亿元，到2027年左右需267.62亿元，2035年左右需280.99亿元；农村初中公用经费需求量在逐步减少，从2016年需52.32亿元，到2025年需39.26亿元。城镇小学和初中的公用经费需求量将分别从2022年和2028年开始出现大的增幅，城镇小学从2016年需391.91亿元增长到2022年需558.96亿元，再到2027年需938.87亿元，2035年需1222.44亿元；城镇初中从2016年需292.75亿元增长到2027年需590.33亿元，再到2030年需962.14亿元，2035年需1085.77亿元。
校舍：农村闲置，城镇严重不足
本研究根据2002年发布的《城市普通中小学校校舍建设标准》和2008年发布的《农村普通中小学校建设标准》，对城乡完全小学和初级中学校舍建筑面积规划指标进行均值换算，计算得到农村小学校舍建筑面积标准为7.03平方米/人，农村初中校舍建筑面积标准为9.00平方米/人；城镇小学校舍建筑面积标准为8.04平方米/人，城镇初中校舍建筑面积标准为9.80平方米/人。在此基础上，本研究结合“全面二孩”政策实施后的在校学生预测数据得到义务教育校舍建筑规模。
小学校舍建筑规模需求将在2027年达到未来最大值78169.84万平方米，初中在2030年的校舍建筑规模需求最大，约为51669.67万平方米。农村小学和农村初中对校舍建筑规模的需求变化情况类似，2016年后就不断减少，2016年农村小学需19222.77万平方米、农村初中需5707.82万平方米；城镇小学和城镇初中对校舍建筑面积需求在2027年和2030达到最大值，分别为62573.85万平方米和49081.57万平方米，之后的需求开始逐年减少。
《中国教育统计年鉴2013》显示，2013年全国小学校舍建筑面积为62064.85万平方米，农村小学为26447.84万平方米，城镇小学为35617.01万平方米；全国初中校舍建筑面积为50079.41万平方米，其中农村初中为11528.75万平方米，城镇初中为38550.66万平方米。
对比估算结果发现，农村小学和初中的校舍建筑面积已经满足农村义务教育基本发展需求，甚至会出现闲置情况。同时，城镇小学的校舍建筑严重不足，应按照2016年的需求扩建约14805.66万平方米，保持到2023年，之后的需求量又开始增大，应按照2027年需求量扩建约12151.18万平方米。城镇初中从2019年开始也将出现校舍建筑不足的情况，应按照2021年的需求量扩建约1895.94万平方米，保持到2028年，之后又开始出现不足，再按照2030年的需求量扩建约8634.97万平方米。
“全面二孩”政策背景下的义务教育战略规划建议
教育部发布的《2014 年全国教育事业发展统计公报》显示：“2014年全国共有小学20.14万所，比上年减少1.22 万所；招生 1658.42万人，比上年减少36.93万人。全国共有初中学校5.26万所(其中职业初中26所)，比上年减少181所。招生1447.82万人，比上年减少48.27万人。”
本研究发现，随着招生人数的不断减少，未来几年的义务教育在校学生规模将继续缩小，而“全面二孩”政策的实施，将会在2022年和2028年左右，影响小学和初中在校学生规模，进而对相关教育资源配置提出新要求。因此，为应对未来义务教育发展中可能出现的情况，本研究提出以下义务教育战略规划建议。
（一）“城镇化”问题比“全面二孩”政策更应为义务教育重视
“全面二孩”政策实施，的确会从2022年左右开始，导致义务教育在校学生规模的扩大并在2030年左右达到顶峰，因而需要在这段时期对义务教育资源进行相应的规划配置。不过，本研究认为，按照目前我国正常的义务教育标准化建设速度和财政投入能力，已经足够化解“全面二孩”政策带来的在校学生规模扩大的压力。真正需要注意的是，随着城镇化进程的不断推进，城镇小学和初中将会承受越来越重的教育压力，教师编制和校舍建筑规模将出现大量缺口需要补充。同时，由于农村小学和初中的在校学生规模不断缩小，农村教育义务教育“空心化”问题日趋严重，将会出现校舍闲置、教师编制过剩等情况。因此，在我国的高速城镇化过程中，城镇义务教育承载能力不足以及农村义务教育资源浪费等问题比“全面二孩”政策引发的连锁反应更值得警惕。
（二）加强教师队伍质量建设，推进城乡教师流动机制
研究结果显示，尽管“全面二孩”的实施对义务教育在校学生规模会产生一定波动，相应的教师需求量也会出现变化，但现有教师编制总规模基本可以应对“全面二孩”政策带来的影响。因此，在保持现有教师编制规模的情况下，应加强教师队伍建设，通过轮岗培训、提升学历等方式提高教师职业素养，推动义务教育教师队伍内涵式发展。同时，分城乡来看，在农村义务教育对教师数量需求逐渐降低的同时，城镇义务教育对教师的需求会逐渐增大，所以应加快完善城乡义务教育教师流动相关保障措施，推进城乡义务教育教师流动，有效实现城乡教师资源共享，确保城乡教师资源的有序调配。
（三）谨慎对待农村撤点并校，补充小规模学校全科教师
从研究数据上看，随着城镇化的不断推进，农村学生将逐步转移到城镇入学，大量农村校舍将被闲置，造成资源浪费。同时，将分散的学生聚集起来，可以保证科目齐全的教师进行教学，也有利于学生在同伴互助中成长。所以，撤点并校是农村学校必然要面对的问题。然而，在实践中，由于部分学生的居住地离中心校太远，撤点并校后因配套措施跟不上，只能住校或让家长到学校附近租房，增加了安全隐患和家庭负担。因此，在切实做好相应的配套措施前，应谨慎对待农村撤点并校，避免增加农村学生和家庭的负担；同时，偏远贫困地区保留的小规模学校由于不适宜安排各科教师，出现了教师结构性缺编问题，因而可以进一步补充全科教师，保证教学质量。
(李玲为西南大学教育学部教育政策研究所教授，杨顺光为西南大学教育学部硕士生；本文经作者授权转自《教育研究》，有删节）
上一篇：教育重创新 学生有活力
下一篇：北大文学教授陈平原：一辈子的道路取决于语文
